Τα εκατομμύρια των ανακοινώσεων δεν είναι πάντα τα εκατομμύρια που τελικά πληρώνονται

Στις δημόσιες ανακοινώσεις για ένα νέο έργο εμφανίζεται σχεδόν πάντοτε ένα μεγάλο ποσό.

«Έργο έξι εκατομμυρίων ευρώ».

«Παρέμβαση τεσσάρων εκατομμυρίων».

«Χρηματοδότηση ύψους ενός εκατομμυρίου».

Οι αριθμοί αυτοί δημιουργούν εντύπωση μεγέθους, κινητοποίησης και παραγωγής έργου. Δεν λένε όμως πάντοτε την ίδια οικονομική ιστορία.

Σε ένα δημόσιο έργο υπάρχουν τουλάχιστον τέσσερα διαφορετικά ποσά:

1. ο προϋπολογισμός της μελέτης ή της δημοπράτησης,
2. η οικονομική προσφορά του αναδόχου,
3. η αρχική συμβατική αξία,
4. η τελική δαπάνη μετά την εκτέλεση του έργου.

Τα ποσά αυτά μπορεί να διαφέρουν σημαντικά.

Ένα έργο που ανακοινώνεται ως έργο έξι εκατομμυρίων ευρώ μπορεί να συμβασιοποιηθεί στα 4,4 εκατομμύρια λόγω της έκπτωσης του αναδόχου. Στη συνέχεια, όμως, το πραγματικό οικονομικό αντικείμενο μπορεί να επηρεαστεί από αναθεωρήσεις τιμών, συμπληρωματικές εργασίες, τροποποιήσεις της σύμβασης, αποζημιώσεις, πριμ έγκαιρης παράδοσης ή περικοπές εργασιών.

Επομένως, το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι μόνο:

«Πόσος ήταν ο προϋπολογισμός;»

Το πραγματικό ερώτημα είναι:

«Πόσο υπογράφηκε, πόσο πιστοποιήθηκε και πόσο πληρώθηκε τελικά;»

Η μεγάλη ανάπλαση του Αργοστολίου: από περίπου 6,1 εκατ. σε 4,44 εκατ. ευρώ

Το πιο καθαρό παράδειγμα που εντοπίστηκε αφορά το έργο:

«Ανάπλαση και αναβάθμιση δικτύου πλατειών, πεζοδρόμων και κεντρικής αγοράς πόλεως Αργοστολίου».

Σε επίσημο έγγραφο τροποποίησης του Τεχνικού Προγράμματος του Δήμου, το έργο εμφανίζεται με προϋπολογισμό δημοπράτησης περίπου 6,098 εκατομμυρίων ευρώ. Στο ίδιο έγγραφο προβλεπόταν και πίστωση 60.980,39 ευρώ, δηλαδή 1% του προϋπολογισμού, ως πιθανή ρήτρα πρόσθετης καταβολής για επιτάχυνση του έργου.

Η σύμβαση που υπογράφηκε στις 15 Φεβρουαρίου 2023 με τη ΖΙΤΑΚΑΤ Α.Τ.Ε.Β.Ε. ήταν ύψους:

4.440.074,32 ευρώ χωρίς ΦΠΑ

Το ποσό ανακοινώθηκε επίσημα από τον Δήμο Αργοστολίου.

Η διαφορά μεταξύ του αρχικού προϋπολογισμού δημοπράτησης και της συμβατικής αξίας προσεγγίζει τα:

1,658 εκατομμύρια ευρώ

και αντιστοιχεί σε έκπτωση περίπου:

27,2%

Με την πρώτη ανάγνωση, η εικόνα φαίνεται θετική για το Δημόσιο: ένα έργο που είχε προϋπολογιστεί περίπου στα 6,1 εκατομμύρια ευρώ ανατέθηκε περίπου 1,66 εκατομμύρια χαμηλότερα.

Αυτό όμως είναι μόνο η αρχή της οικονομικής αξιολόγησης.

Η έκπτωση δεν αποδεικνύει από μόνη της ότι το έργο εκτελέστηκε φθηνότερα, καλύτερα ή αποτελεσματικότερα.

Για να εξαχθεί ασφαλές συμπέρασμα πρέπει να γνωρίζουμε:

• αν το φυσικό αντικείμενο παρέμεινε ακριβώς το ίδιο,
• αν εγκρίθηκαν νέες τιμές ή τροποποιήσεις,
• αν καταβλήθηκε τελικά πριμ,
• αν εφαρμόστηκε αναθεώρηση τιμών,
• αν υπήρξαν συμπληρωματικές εργασίες,
• αν αφαιρέθηκαν τμήματα από την αρχική μελέτη,
• ποιο είναι το ύψος των πιστοποιημένων εργασιών,
• ποιο ποσό έχει πράγματι εξοφληθεί.

Χωρίς αυτά, γνωρίζουμε μόνο ότι υπήρξε σημαντική έκπτωση κατά τη δημοπράτηση. Δεν γνωρίζουμε ακόμη την τελική οικονομική κατάληξη του έργου.

Τι σημαίνει πραγματικά μια έκπτωση 27%

Οι υψηλές εκπτώσεις στους διαγωνισμούς δημοσίων έργων δεν είναι από μόνες τους ούτε θετικές ούτε αρνητικές.

Μπορεί να σημαίνουν ότι:

• υπήρξε πραγματικός ανταγωνισμός,
• ο ανάδοχος διέθετε οργανωτικό ή οικονομικό πλεονέκτημα,
• η αρχική μελέτη περιείχε συντηρητικές τιμές,
• η εταιρεία επιδίωξε έντονα την ανάληψη του έργου.

Μπορεί όμως να αυξάνουν και την ανάγκη ελέγχου της εκτέλεσης.

Όσο μεγαλύτερη είναι η έκπτωση, τόσο πιο σημαντικό είναι να εξετάζεται:

• αν ο ανάδοχος μπορεί να εκτελέσει ποιοτικά το έργο στην προσφερθείσα τιμή,
• αν εμφανίζονται μεταγενέστερες απαιτήσεις,
• αν υπάρχουν καθυστερήσεις,
• αν προκύπτουν συνεχείς τροποποιήσεις,
• αν χρησιμοποιείται πλήρως η αρχική μελέτη,
• αν το έργο παραδίδεται χωρίς εκπτώσεις στην ποιότητα.

Η μεγάλη έκπτωση δεν είναι τελική εξοικονόμηση μέχρι το έργο να παραληφθεί και να εκκαθαριστεί οικονομικά.

Η ρήτρα πρόσθετης καταβολής: μπορεί η έκπτωση να μειωθεί έμμεσα;

Στο επίσημο τεχνικό πρόγραμμα υπήρχε πρόβλεψη ρήτρας πρόσθετης καταβολής, δηλαδή πριμ, ύψους 1% του προϋπολογισμού δημοπράτησης για το συγκεκριμένο έργο. Το έγγραφο εξηγεί ότι η νομοθεσία επέτρεπε πριμ έως 5% της συμβατικής δαπάνης για επιτάχυνση εργασιών.

Η ύπαρξη πρόβλεψης δεν σημαίνει αυτομάτως ότι το πριμ καταβλήθηκε.

Δημιουργεί όμως ένα ακόμη οικονομικό ερώτημα:

• Ενεργοποιήθηκε τελικά η ρήτρα;
• Με ποια απόφαση;
• Πληρούνταν οι όροι έγκαιρης ή ταχύτερης ολοκλήρωσης;
• Πώς συνδέεται η πιθανή καταβολή της με τις μεταγενέστερες παρατάσεις του έργου;

Αν ένα έργο λαμβάνει παρατάσεις, θα πρέπει να εξηγηθεί με απόλυτη σαφήνεια αν και πώς μπορεί ταυτόχρονα να δικαιούται πριμ επιτάχυνσης.

Δεν προκύπτει από τα στοιχεία που έχουν εντοπιστεί ότι το συγκεκριμένο πριμ πράγματι πληρώθηκε. Το ερώτημα παραμένει ανοιχτό και πρέπει να απαντηθεί από τις εντολές πληρωμής, τους λογαριασμούς του έργου και την τελική οικονομική εκκαθάριση.

Αντικατάσταση αμιαντοσωλήνων: γνωστή η σύμβαση, άγνωστη ακόμη η πλήρης έκπτωση

Το έργο:

«Αντικατάσταση αμιαντοσωλήνων δημοτικών ενοτήτων Δήμου Αργοστολίου»

συμβασιοποιήθηκε στο ποσό των:

4.110.914,79 ευρώ χωρίς ΦΠΑ

σύμφωνα με την επίσημη ανακοίνωση του Δήμου.

Για να υπολογιστεί η πραγματική έκπτωση απαιτείται να εντοπιστεί το ακριβές ποσό του προϋπολογισμού δημοπράτησης χωρίς ΦΠΑ και να διαχωριστεί από το συνολικό ποσό χρηματοδότησης της πράξης, το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει και άλλα υποέργα.

Αυτό είναι κρίσιμο.

Ένα χρηματοδοτικό πρόγραμμα μπορεί να περιλαμβάνει:

• το κύριο κατασκευαστικό έργο,
• τεχνικό σύμβουλο,
• αρχαιολογική παρακολούθηση,
• προμήθειες,
• υπηρεσίες,
• υποέργα δικτύων ή αυτοματισμού.

Δεν είναι ορθό να συγκρίνεται το συνολικό ποσό χρηματοδότησης με μία μόνο εργολαβική σύμβαση και η διαφορά να παρουσιάζεται ως «έκπτωση».

Για το έργο των αμιαντοσωλήνων γνωρίζουμε την αρχική συμβατική αξία. Δεν έχει ακόμη διασταυρωθεί μέσα από ενιαίο επίσημο έγγραφο:

• η ακριβής έκπτωση,
• το τελικό πιστοποιημένο ποσό,
• οι αναθεωρήσεις,
• οι ενδεχόμενες τροποποιήσεις,
• ο τελικός λογαριασμός.

Αυτό σημαίνει ότι οποιαδήποτε αναφορά σε «εξοικονόμηση» θα ήταν προς το παρόν πρόωρη.

Ανάπλαση παραλιακής ζώνης: 1,17 εκατ. ευρώ η σύμβαση, αλλά πόσο έκλεισε τελικά;

Η σύμβαση για την ανάπλαση της παραλιακής ζώνης Αργοστολίου υπογράφηκε με συμβατική αξία:

1.169.999,99 ευρώ χωρίς ΦΠΑ

Στο προηγούμενο μέρος της έρευνας καταγράφηκαν τουλάχιστον τρεις διαδικασίες παράτασης.

Οι παρατάσεις δεν αυξάνουν από μόνες τους την τιμή της σύμβασης. Μπορούν όμως να συνδέονται οικονομικά με:

• αναθεώρηση τιμών,
• παράταση εγγυήσεων,
• πρόσθετες γενικές δαπάνες,
• αλλαγές στη μελέτη,
• συμπληρωματικές εργασίες,
• καθυστερήσεις σε πληρωμές και πιστοποιήσεις.

Επομένως, για να υπολογιστεί το πραγματικό κόστος πρέπει να εντοπιστούν:

1. ο προϋπολογισμός δημοπράτησης,
2. η προσφερθείσα έκπτωση,
3. ο τελευταίος εγκεκριμένος ανακεφαλαιωτικός πίνακας,
4. η συνολική αναθεώρηση,
5. τυχόν συμπληρωματική σύμβαση,
6. ο τελικός λογαριασμός,
7. η απόφαση οριστικής παραλαβής.

Το ποσό των 1,17 εκατομμυρίων είναι η αφετηρία της σύμβασης, όχι κατ’ ανάγκη η τελική δημοσιονομική δαπάνη.

Προϋπολογισμός, πίστωση και πληρωμή: τρεις έννοιες που συχνά συγχέονται

Ένα βασικό πρόβλημα στον δημόσιο διάλογο είναι ότι διαφορετικές οικονομικές έννοιες παρουσιάζονται σαν να σημαίνουν το ίδιο πράγμα.

Προϋπολογισμός έργου

Είναι η αρχική εκτίμηση του κόστους βάσει της μελέτης και των τιμών που χρησιμοποιήθηκαν.

Δεν σημαίνει ότι το ποσό θα δαπανηθεί ολόκληρο.

Εγγεγραμμένη πίστωση

Είναι το ποσό που έχει προβλεφθεί στον προϋπολογισμό ενός συγκεκριμένου οικονομικού έτους.

Δεν σημαίνει ότι έχει ήδη πληρωθεί.

Συμβατική αξία

Είναι το ποσό στο οποίο υπεγράφη η σύμβαση μετά τον διαγωνισμό.

Δεν σημαίνει ότι είναι αναγκαστικά και το τελικό ποσό.

Πιστοποιημένη δαπάνη

Είναι η αξία εργασιών που έχουν ελεγχθεί και εγκριθεί σε λογαριασμούς.

Πληρωμή

Είναι το ποσό που εκταμιεύθηκε πραγματικά.

Τελικό κόστος

Προκύπτει μετά την ολοκλήρωση, την αναθεώρηση, τις τροποποιήσεις, τις κρατήσεις και την τελική εκκαθάριση.

Όταν ένας Δήμος ανακοινώνει ένα «έργο έξι εκατομμυρίων», μπορεί να αναφέρεται στον προϋπολογισμό και όχι στο συμβατικό ή τελικό ποσό.

Όταν μια αντιπολίτευση αναφέρει ότι «δαπανήθηκαν έξι εκατομμύρια», πρέπει επίσης να αποδεικνύει ότι πρόκειται για πραγματικές πληρωμές και όχι απλώς για εγκεκριμένες πιστώσεις.

Η ακρίβεια πρέπει να απαιτείται από όλους.

Οι ανακεφαλαιωτικοί πίνακες είναι το κλειδί της πραγματικής εικόνας

Σε μεγάλα δημόσια έργα, ένα από τα σημαντικότερα έγγραφα είναι ο Ανακεφαλαιωτικός Πίνακας Εργασιών.

Εκεί καταγράφονται μεταβολές όπως:

• αυξομειώσεις ποσοτήτων,
• νέες τιμές,
• μειώσεις ή αυξήσεις επιμέρους εργασιών,
• χρήση απροβλέπτων,
• κατανομή της συμβατικής δαπάνης,
• οικονομική επίδραση αλλαγών της μελέτης.

Ένα έργο μπορεί να παραμένει εντός της αρχικής συνολικής συμβατικής αξίας αλλά να έχει υποστεί σημαντική αλλαγή στο φυσικό του αντικείμενο.

Για παράδειγμα:

• να μειωθούν εργασίες σε μία περιοχή,
• να αυξηθούν σε άλλη,
• να αφαιρεθούν υλικά,
• να προστεθούν νέες εργασίες,
• να χρησιμοποιηθούν τα απρόβλεπτα.

Άρα, η ερώτηση δεν είναι μόνο αν «ξέφυγε» οικονομικά.

Είναι και αν παραδόθηκε ακριβώς αυτό που είχε εγκριθεί και χρηματοδοτηθεί.

Οι συμπληρωματικές συμβάσεις

Μια συμπληρωματική σύμβαση μπορεί να αυξήσει το τελικό οικονομικό αντικείμενο ενός έργου.

Δεν είναι εξ ορισμού παράνομη ή αδικαιολόγητη.

Μπορεί να αφορά εργασίες οι οποίες:

• δεν μπορούσαν να προβλεφθούν,
• κρίθηκαν αναγκαίες για την ολοκλήρωση,
• δεν μπορούν τεχνικά να διαχωριστούν από το κύριο έργο.

Επειδή όμως αυξάνει τη συνολική δαπάνη, πρέπει να δημοσιοποιείται καθαρά:

• το ποσό,
• η αιτιολογία,
• η νομική βάση,
• το ποσοστό σε σχέση με την αρχική σύμβαση,
• η σχετική γνωμοδότηση,
• το πρόσθετο φυσικό αντικείμενο.

Η παρούσα προκαταρκτική έρευνα δεν έχει ακόμη εντοπίσει ενιαίο δημόσιο πίνακα του Δήμου που να παρουσιάζει όλες τις συμπληρωματικές συμβάσεις των μεγάλων έργων της περιόδου.

Αυτό δεν σημαίνει ότι υπάρχουν ή ότι δεν υπάρχουν.

Σημαίνει ότι η οικονομική εικόνα δεν μπορεί ακόμη να θεωρηθεί πλήρης.

Η αναθεώρηση τιμών

Η αναθεώρηση τιμών δεν αποτελεί υπέρβαση με την κλασική έννοια.

Είναι νόμιμος μηχανισμός προσαρμογής των τιμών των εργασιών βάσει των σχετικών συντελεστών και της χρονικής περιόδου εκτέλεσης.

Σε έργα που διαρκούν περισσότερο από τον αρχικό σχεδιασμό ή εκτελούνται σε περιόδους μεγάλων μεταβολών του κόστους, η αναθεώρηση μπορεί να επηρεάσει σημαντικά το τελικό ποσό.

Για αυτό η σύγκριση:

αρχικός προϋπολογισμός – συμβατική αξία

δεν αρκεί.

Χρειάζεται και η τελική στήλη:

συμβατική αξία – τελικό ποσό μαζί με αναθεώρηση και τροποποιήσεις.

Ο πρώτος ασφαλής οικονομικός πίνακας

Ο πίνακας δείχνει κάτι πολύ ουσιαστικό:

Ακόμη και στα μεγαλύτερα έργα, είναι ευκολότερο να βρεθεί η πανηγυρική ανακοίνωση υπογραφής από τον τελικό οικονομικό απολογισμό.

Τι πρέπει να δημοσιεύσει ο Δήμος για κάθε μεγάλο έργο

Για να είναι πραγματικά ελέγξιμο ένα έργο, χρειάζεται μία ενιαία οικονομική καρτέλα με:

• αρχικό προϋπολογισμό χωρίς ΦΠΑ,
• αρχικό προϋπολογισμό με ΦΠΑ,
• συμβατική αξία,
• ποσοστό έκπτωσης,
• ποσό απροβλέπτων,
• εγκεκριμένες αναθεωρήσεις,
• ανακεφαλαιωτικούς πίνακες,
• συμπληρωματικές συμβάσεις,
• πριμ ή αποζημιώσεις,
• συνολικές πιστοποιήσεις,
• συνολικές πληρωμές,
• τελικό εκκαθαρισμένο κόστος.

Όταν αυτά τα στοιχεία είναι διάσπαρτα σε δεκάδες αποφάσεις, ο έλεγχος παραμένει τυπικά δυνατός αλλά πρακτικά εξαιρετικά δύσκολος.

Τα κρίσιμα ερωτήματα για τη μεγάλη ανάπλαση

Για το μεγαλύτερο έργο της καταγραφής, η οικονομική εικόνα πρέπει να κλείσει με συγκεκριμένες απαντήσεις:

1. Ποιο ήταν το ακριβές ποσό δημοπράτησης χωρίς και με ΦΠΑ;
2. Ποια ακριβώς έκπτωση προσφέρθηκε;
3. Ποιοι άλλοι οικονομικοί φορείς συμμετείχαν;
4. Υπήρξαν ενστάσεις ή προσφυγές;
5. Πόσοι ανακεφαλαιωτικοί πίνακες εγκρίθηκαν;
6. Ποιες μεταβολές έγιναν στο φυσικό αντικείμενο;
7. Εγκρίθηκε αναθεώρηση τιμών και ποιας αξίας;
8. Καταβλήθηκε η ρήτρα πρόσθετης καταβολής;
9. Υπήρξε συμπληρωματική σύμβαση;
10. Ποιο είναι το συνολικό ποσό που έχει πληρωθεί μέχρι σήμερα;
11. Έχει εκδοθεί τελικός λογαριασμός;
12. Έχει πραγματοποιηθεί προσωρινή ή οριστική παραλαβή;

Η διαφορά των 1,66 εκατομμυρίων ευρώ μεταξύ προϋπολογισμού και αρχικής σύμβασης είναι σημαντική.

Το αν αποτελεί πραγματική τελική εξοικονόμηση θα αποδειχθεί μόνο μετά την πλήρη οικονομική εκκαθάριση.

Η πρώτη οικονομική σύγκριση αποκαλύπτει ότι οι αριθμοί που κυριαρχούν στις ανακοινώσεις δεν αρκούν για να αξιολογηθεί το πραγματικό κόστος των έργων.

Στη μεγάλη ανάπλαση του κέντρου, ο αρχικός προϋπολογισμός δημοπράτησης ήταν περίπου 6,1 εκατομμύρια ευρώ, ενώ η σύμβαση υπογράφηκε στα 4,44 εκατομμύρια χωρίς ΦΠΑ. Η αρχική έκπτωση υπολογίζεται περίπου στο 27,2%, δημιουργώντας θεωρητική διαφορά σχεδόν 1,66 εκατομμυρίων ευρώ.

Αυτή η διαφορά δεν μπορεί ακόμη να χαρακτηριστεί οριστική εξοικονόμηση.

Για τα άλλα μεγάλα έργα είναι γνωστές οι συμβατικές αξίες, όχι όμως με την ίδια σαφήνεια ο συγκρίσιμος προϋπολογισμός δημοπράτησης και κυρίως το τελικό εκκαθαρισμένο κόστος.

Επομένως, το βασικό εύρημα του παρόντος μέρους δεν είναι ότι τα έργα κόστισαν περισσότερο ή λιγότερο από όσο έπρεπε.

Είναι ότι ο πολίτης δεν διαθέτει ακόμη μία ενιαία και άμεσα προσβάσιμη εικόνα που να απαντά στο απλούστερο ερώτημα δημόσιας λογοδοσίας:

Πόσο προϋπολογίστηκε, πόσο συμβασιοποιήθηκε και πόσο τελικά πληρώθηκε κάθε έργο;

Μέχρι να δημοσιεύονται αυτές οι τρεις στήλες δίπλα δίπλα, οι αριθμοί των ανακοινώσεων θα συνεχίσουν να αφηγούνται μόνο το πρώτο κεφάλαιο της οικονομικής ιστορίας.